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Note de la Commission "Emploi, Formation professionnelle et Travail adapté" du CNCPH

Conseil national consultatif des personnes handicapées

CNCPH

Rapport du Gouvernement au Parlement relatif au bilan et aux orientations de la politique du handicap

Note thématique de la commission « emploi, formation professionnelle et travail adapté »

- Séance du 27 janvier 2009 -

La commission 2 du CNCPH a pris connaissance du rapport du gouvernement sur la politique du handicap. De manière générale, notre commission regrette la tonalité du rapport qui s’apparente davantage à un « auto-satisfecit » ou à un outil de communication, qu’à un véritable bilan de la politique du handicap et de sa pratique. Une évaluation véritable de l’application de la politique par des organismes indépendants aurait été intéressante.

La commission 2, qui avait élaboré dans le cadre de la préparation de la conférence nationale, une note de propositions, ne peut que constater qu’un certain nombre de propositions ou de sujets discutés dans les groupes d’appui technique ne sont ni évoqués ni repris dans le corps même du rapport (par exemple la formation professionnelle des jeunes).

Le sujet de la formation professionnelle, véritable enjeu stratégique pour l’emploi est abordé de façon éclatée, sans visibilité d’ensemble de la politique conduite.

Par ailleurs, ce rapport semble sur certains points décalé par rapport à la loi de finances adoptée depuis la conférence nationale du handicap (création de places dans les ESAT – §416 ; lien entre demande d’AAH et employabilité applicable sans moyens ou lignes directrices depuis le 1er janvier 2009).

Notre commission regrette d’une manière générale le manque d’échéancier précis pour la mise en route ou l’application des mesures annoncées.

Au-delà des ces considérations d’ordre général, notre commission va détailler dans cette note :
- les éléments précisés dans le rapport mais qui apparaissent en décalage par rapport à la réalité de terrain ;
- les éléments insuffisamment développés voire même oubliés dans le rapport ;
- nous évoquerons également plus particulièrement le pacte national pour l’emploi, axe fort de la communication du gouvernement lors de la conférence nationale du handicap, pour lequel la commission ne peut cacher sa déception.

 Un fort décalage avec la réalité de terrain

Ce rapport nécessite un éclairage de terrain, afin de contrebalancer les impressions d’auto satisfecit, en particulier sur les points suivants :

Le rôle des MDPH dans le domaine de l’emploi : Notre commission avait souligné en avril dernier que l’emploi n’était pas au rendez-vous des MDPH. Ainsi l’affirmation selon laquelle les MDPH constituent un nouvel acteur majeur dans le domaine de l’emploi ne correspond pas à la réalité que connaissent nos organisations. Peu de MDPH se sont véritablement investies dans ces questions jusqu’à présent. Le référent insertion professionnelle, prévu par la loi de 2005, est à peine évoqué dans le rapport, alors qu’il aurait été nécessaire de pouvoir bénéficier d’une évaluation chiffrée : combien de référents ont été nommés ? que font-ils exactement ? Plus généralement sur les acteurs de l’emploi, on retrouve cette disparité avec la réalité de terrain, notamment en ce qui concerne les PDITH, les PRITH -§427 (dans quelles régions sont-ils en place ? quel lien avec la formalisation des politiques concertées annoncée par le Secrétaire d’Etat à l’emploi ?). Par ailleurs certains acteurs sont complètement oubliés tels que les centres de pré-orientation (pourtant explicitement cités dans l’article 26 III de la loi qui prévoit des conventions avec les MDPH) ou les UEROS (dont le décret n’est toujours pas sorti malgré les engagements de la Secrétaire d’Etat lors de la Conférence Nationale du Handicap).

Les statistiques dans le domaine de l’emploi Les statistiques présentées dans le cadre de ce rapport font état d’une progression de l’emploi, sans toutefois méconnaître les difficultés. Pour autant, aucune statistique n’est présentée sur la qualité de l’emploi (précarité, CDD). De même, au-delà des pourcentages il aurait été utile de préciser le chiffre de manière brute, en unité bénéficiaire. Le rapport précise que l’emploi progresse mais l’analyse mériterait d’être affinée, notamment pour tenir compte de la situation des personnes lourdement handicapées.

Les politiques concertées en matière de formation professionnelle Il y est fait allusion, mais là encore cela reste très peu précis. Plutôt que l’affirmation que ces politiques sont en place, la commission aurait souhaité connaître avec précision dans quelles régions elles sont en place, qui elles ont associé et ce qu’elles ont fait. Comment concrètement sont organisées les complémentarités entre l’AFPA, les CRP et les CFA ? Les chartes inter-institutionnelles de maintien dans l’emploi sont citées sans aucune précision sur les régions précises dans lesquelles ont été conclues et sur leurs premiers résultats.

La mise en place du fonds d’insertion des fonctions publiques Le rapport ne parle pas de l’absence de mise en place des comités locaux du FIPHFP. Là aussi une analyse plus précise était attendue (combien de comités locaux ? Dans quelles conditions ont été désignées leurs membres, notamment les représentants associatifs ?). De même il n’est pas fait allusion au programme départemental mis en place en Bretagne, sans concertation avec les associations ou les organisations syndicales. De plus, une des difficultés importantes dans le dispositif du FIPHFP n’est pas évoquée : à savoir, l’impossibilité de la saisine directe par les fonctionnaires handicapés, alors même que le gouvernement semblait avoir entendu cette demande. Enfin, la possibilité pour le ministère de l’éducation nationale de prendre en compte dans le montant de sa contribution des auxiliaires de vie scolaire n’est que très subrepticement abordée, malgré le scandale que constitue cette mesure aux yeux de l’ensemble des membres de la commission.

Le droit à la formation professionnelle des travailleurs d’ESAT (§413) Le financement de la formation par le dispositif associant l’Etat et 3 OPCA va favoriser l’accès à des formations de courte durée ce qui sera un progrès si la question du financement des aides techniques et humaines éventuellement nécessaires est réglée. Mais à ce jour, il n’existe pas de mécanisme juridique et financier permettant à des travailleurs d’ESAT d’accéder à des formations qualifiantes de plus longue durée, qui seules peuvent permettre d’envisager un passage vers l’emploi ordinaire.

 Des oublis majeurs ou des problématiques insuffisamment développées

La dimension professionnelle du projet de vie En préparant la conférence nationale du handicap, notre commission avait réaffirmé un des concepts fondateurs de la loi de 2005, à savoir le projet de vie. L’ambition de la loi était d’appréhender de manière globale le projet de vie de la personne, avec notamment le projet professionnel : mais cette ambition ne trouve pas une application concrète sur le terrain. Nous avions souligné les difficultés pour les personnes ne pouvant travailler qu’à temps très partiel en raison de leur état de santé (4H par semaine par exemple) à être accompagnée dans leur projet professionnel. Rien n’est dit à ce sujet dans le rapport.

Formation professionnelle des jeunes en situations de handicap Notre commission avait fait deux propositions pour rendre la formation professionnelle réellement accessible aux jeunes ce qui n’est pas le cas à présent : la mise en place d’un accueil personnalisé dans tout établissement de formation professionnelle, organiser l’accompagnement du jeune dans l’élaboration de son projet de formation par des moyens techniques et humains prévus dans toute plate-forme d’orientation. Le rapport est muet sur ce sujet.

L’adaptation des formations aux personnes handicapées (formations à temps partiel …) Le décret du 9 janvier 2006 doit être suivi de mesures d’application dans les 20 Ministères signataires. Le rapport ne fait aucun écho de ce chantier stratégique pour l’accessibilité de tous à la formation professionnelle

Entreprises adaptées La question du contingentement des aides au poste ne permet pas aux entreprises adaptées d’avoir la souplesse et la réactivité nécessaires pour accepter des marchés nouveaux. Si cette question avait été abordée dans le cadre des groupes d’appui technique, il n’en ait pas question dans ce rapport. La commission estime également qu’il serait nécessaire d’adopter rapidement le décret en cours de préparation sur la prise en compte des périodes de maladie ainsi que la mise en place d’un outil unique d’évaluation et d’orientation vers l’entreprise adaptée, simple, unique, identifiable rapidement et partagé avec l’ensemble des opérateurs d’insertion.

La retraité anticipée des travailleurs handicapés Les textes instaurant la retraite anticipée des travailleurs handicapés ont constitué un progrès indéniable. Ils ont surtout suscité beaucoup d’espoirs pour tous les travailleurs handicapés ou invalides qui ont cru bénéficier, de façon anticipée, d’une pension de retraite égale à ce qu’elle aurait été s’ils avaient pu travailler aussi longtemps que leurs collègues valides. Tel n’est pas le cas et de nombreux obstacles devraient être levés pour qu’il en soit ainsi. Les conditions liées à l’âge et au handicap restent en effet trop restrictives, le calcul sur les 25 meilleures années se révèle pénalisant pour de nombreuses personnes qui en raison de leur handicap ou de leur état de santé ont des parcours « hachés ». En outre les questions liées à la retraite complémentaire ainsi qu’à la retraite anticipée des professions libérales ne sont pas non plus réglées.

Parmi les thématiques insuffisamment développées dans le rapport, notre commission relève :
-  le maintien dans l’emploi : or trop souvent les personnes handicapées ou accidentées se trouvent trop rapidement dirigées vers le dispositif du licenciement pour inaptitude, sans que ne soit véritablement mis en place les dispositifs du maintien dans l’emploi ;
-  les mesures appropriées : si elles sont évoquées, aucun bilan ne semble vouloir en être tiré quatre ans après l’adoption de la loi, aucun essai de définition de la charge disproportionnée ou du contenu de ces mesures appropriées n’est également tiré. Un bilan des délibérations de la HALDE aurait pu être de ce point de vue intéressant.
-  Le suivi des nombreuses conventions qui peuvent se signer et une analyse critique de leur efficacité ;
-  La problématique du parcours professionnel, et notamment de l’évolution de carrières ou de l’accès à la formation professionnelle tout au long de la vie.  Le pacte national pour l’emploi : une déception à la hauteur des attentes Le pacte national pour l’emploi constituait un des points forts de la communication gouvernementale lors de la conférence nationale du handicap. Sans méconnaître l’intérêt d’un certain nombre de mesures annoncées, le terme de « pacte » sous-entend un engagement fort entre plusieurs parties. La commission ne retrouve pas l’ambition du terme dans les mesures ni dans les objectifs fixés qui se limitent à celui d’atteindre l’objectif de 6% dans les entreprises. La commission souhaite plus particulièrement attirer l’attention sur les points suivants :
-  la problématique des accords d’entreprise : comme le souligne le rapport, le nombre d’accords progresse. Cela nécessite de s’interroger véritablement sur la qualité de ces accords. Sans remettre en cause la compétence des partenaires sociaux dans la négociation des accords, la commission estime cependant qu’il serait nécessaire que l’Etat soit plus volontariste concernant l’agrément de ces accords et le suivi de leur application. La réalisation d’un guide, certes indispensable, ne peut suffire à épuiser la problématique.
-  l’accessibilité des lieux de travail : la commission rappelle que le décret attendu ne correspond pas à l’esprit de la loi de 2005. En effet, il est largement en retrait pour les lieux de travail existants, dans la mesure où l’accessibilité ne sera obligatoire qu’au-delà de travaux représentant 80% de la valeur du bâtiment. Notre commission tient également à rappeler que c’est bien la totalité des lieux de travail qui doivent être accessibles (local syndical, cantine,…) et que l’accessibilité concerne tous les types de handicap. Par ailleurs, la commission reste dubitative sur la proposition visant à mettre en place des « zônes d’accessibilité concertées », qui certes pourrait permettre d’avoir des bassins d’emploi totalement accessibles, mais quid des autres ?
-  la formation professionnelle : axe également fort de la communication au moment de la conférence nationale du handicap, cette question est renvoyée à la négociation entre les partenaires sociaux, mais il serait plus qu’intéressant de connaître sur ce sujet la position de l’Etat et les mesures qu’il entend prendre pour « clairement identifier les travailleurs handicapés comme public prioritaire ».
-  la réforme de l’AAH : notre commission prend acte de l’annonce du gouvernement d’améliorer le cumul entre les revenus d’activité et l’AAH. Il n’en reste pas moins qu’elle manque d’éléments pour se prononcer. Bien qu’annoncer initialement dans le cadre de la loi de finances, seul un communiqué de presse du gouvernement nous permet d’en savoir plus. Notre commission accueille avec satisfaction la suppression du délai d’un an pour les bénéficiaires de l’AAH ayant un taux entre 50 et 79%. Concernant le fait qu’à l’occasion de toute demande d’AAH un examen de l’employabilité de la personnes handicapée sera réalisé : la commission reste très prudente sur cette question qui soulève déjà un problème de moyens pour les MDPH, mais aussi un problème de définition de la notion d’employabilité (le rapport attendu sur cette question n’a pas encore été rendu), ainsi que sur les conséquences concrètes que ce dispositif peut engendrer (notamment pour les personnes qui bien que considérées employables ne trouveraient pas d’emploi). Enfin, la commission a relevé deux inexactitudes qu’il convient de modifier :
-  le rapport semble donner aux ESAT la vocation de permettre aux travailleurs handicapés le passage vers l’emploi ordinaire : ce n’est pas les missions qui leur sont données par la loi (§ 413) ;
-  la participation de l’AGEFIPH au financement de la rémunération des stagiaires ne peut en aucun cas s’interpréter comme un renforcement des politiques d’accès à la formation des personnes handicapées, mais bien comme un désengagement de l’Etat (§435).

En conclusion, la commission relève sur un certain nombre de points un effort pédagogique du rapport, mais il manque une analyse véritablement critique de l’application des dispositifs sur le terrain et des différentes pratiques. Il ne peut s’agir d’un véritable bilan de la situation de l’emploi des personnes handicapées en France. En terme d’orientations stratégiques, le pacte reste en-deçà des attentes et aurait gagné à prévoir un échéancier de mise en place.

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