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Note de la Commission "Compensation et Moyens d’existence" du CNCPH

Conseil national consultatif des personnes handicapées

CNCPH

Rapport du Gouvernement au Parlement relatif au bilan et aux orientations de la politique du handicap

Note thématique de la commission « compensation et moyens d’existence »

- Séance du 27 janvier 2009 -

Remarques générales

La Commission 3 rappelle que le rapport prévu dans le cadre de l’article 3 de la loi du 11 février 2005 a pour objet d’établir un bilan de la mise en œuvre de la loi remis au Parlement dans le but d’apporter une réflexion prospective pour les 3 ans à venir dans le champ de la politique nationale du handicap comme l’indique l’intitulé du rapport.

La Commission 3 considère que ce rapport n’éclaire pas les parlementaires sur la mise en œuvre de la loi d’une part parce que ce rapport consiste en un descriptif des textes qui n’apporte pas toujours d’éléments d’informations objectifs sur l’application de ces textes ou qui présente des chiffres, parfois erronés, dont on ne connaît pas la source. Il en découle une impossibilité de mesurer l’effectivité de la mise en œuvre de la loi, dont des pans entiers sont laissés sous silence. D’autre part, parce que beaucoup d’éléments sont renvoyés aux problématiques du 5ème risque, alors que pour un grand nombre d’entre eux il n’y a pas besoin d’attendre (le décret sur la parentalité, les aides domestiques) d’autant plus qu’au moment de la concertation au sein des groupes 5ème risque il était renvoyé au rapport du gouvernement sur la Conférence Nationale du Handicap.

I - LA PARTIE COMPENSATION

1- Maisons départementales des personnes handicapées

Dispositif central de la loi de 2005, le bilan dressé par le rapport ne laisse pas suffisamment apparaître les dysfonctionnements constatés sur le terrain. Il y est même affirmé que « les MDPH ont incontestablement permis une amélioration de très nombreux aspects de la vie des personnes handicapées » : une analyse plus nuancée aurait été nécessaire.

Dans le rapport, un certain nombre des missions des MDPH sont laissées de côté : si l’aspect « guichet unique » est mis en valeur, en revanche les missions d’accompagnement et d’aide à l’expression du projet individuel ou à l’exercice du droit d’option PC-ACTP, par exemple, ne sont pas abordées, de même que les difficultés posées par le manque de pluridisciplinarité des équipes. Souvent, la non prise en compte du projet de vie réduit l’élaboration du plan personnalisé de compensation à l’attribution d’une prestation sans tenir compte de la globalité des besoins de la personne.

Le rapport n’apporte aucun élément d’information sur les délais trop importants de traitement des dossiers qui ne permettent pas de satisfaire rapidement les besoins des personnes, ni sur les difficultés constatées concernant la procédure d’urgence. Il en est de même, par exemple, de la mission de conciliation dont aucun véritable bilan quantitatif et qualitatif n’est tiré ainsi que de la mission de suivi de la mise en œuvre des décisions de la CDAPH. Le rapport fait également l’impasse sur la mesure de la satisfaction des usagers, qui a pourtant fait l’objet d’un travail par la CNSA. Cela aurait permis d’appuyer ou au contraire de contrebalancer un certain nombre d’affirmations.

La commission relève que le rapport n’insiste pas suffisamment sur le problème général de la formation des personnels des MDPH et du manque d’outils pour leur permettre d’effectuer leurs missions. Cet enjeu constitue pourtant un point crucial pour garantir notamment un accueil, une information des personnes sur leurs droits conforme à la législation et la compréhension de la problématique des personnes concernées.

Le rapport fait état de la réflexion menée sur l’évolution du statut des MDPH. Notre commission, qui reconnaît la difficulté de gérer des personnels à statut multiple, n’a pas examiné l’ensemble des scénarii d’évolution évoqués. Toutefois, à ce stade, elle souhaite rappeler que toute évolution doit garantir, d’une part, la participation active (codécision) des associations de personnes handicapées dans le dispositif et, d’autre part, le respect du principe d’égalité de traitement sur le territoire, ce qui semble incompatible avec le scénario selon lequel les MDPH pourraient être directement intégrées dans les services des Conseils Généraux.

Par ailleurs, l’évolution annoncée en maison départementale de l’autonomie semble prématurée en l’état actuel des moyens des MDPH et dans l’incertitude de l’évolution de leur statut.

2- Les fonds départementaux de compensation

Les fonds départementaux de compensation constituent un échec par rapport à la volonté du législateur de garantir l’égalité de traitement et un reste à charge intégralement financé. Dans ce contexte, le traitement de la question du fonds départemental de compensation dans ce rapport est très largement insuffisant puisqu’il ne permet pas aux parlementaires de prendre connaissance des difficultés rencontrées, et en particulier sur le fait que le décret d’application relatif aux fonds départementaux de compensation n’a jamais pu être adopté en raison d’un obstacle juridique lié à la rédaction de la loi. L’absence de cadre juridique, entrainant une inégalité de traitement territorial, a eu des conséquences dramatiques pour les personnes conduisant chaque fonds à poser ses propres critères d’attribution des aides et à restreindre son intervention aux seuls bénéficiaires de la PC.

Le rapport ne fait pas état de manière objective du désengagement de l’Etat dans le financement des fonds départementaux de compensation se bornant à relever que certains sont excédentaires, admettant donc que tous ne le sont pas. La commission condamne un tel désengagement qui ne tient pas compte de la montée en charge des demandes, d’une part, ni des critères restrictifs d’intervention des fonds qui excluent certaines catégories de personnes (bénéficiaires de l’ACTP) ou certains types d’aides (aide humaine…). De plus la commission s’insurge contre la proposition d’utiliser les excédents des enveloppes consacrées à la prestation de compensation afin d’alimenter les fonds de compensations.

A cet égard, la commission déplore que le rapport ne fasse pas apparaître avec transparence l’utilisation des financements dédiés à la prestation de compensation par les Conseils Généraux. De même le rapport n’apporte aucun élément sur la façon dont les CPAM ont utilisé les fonds extralégaux en direction des personnes handicapées ainsi que les autres intervenants. De telles précisions auraient permis d’avoir un véritable éclairage sur la politique du handicap.

3- Prestation de compensation

La commission constate que souvent le rapport reprend les textes de loi ce qui laisse à penser que l’application de ces textes est acquise sur l’ensemble du territoire, alors que c’est loin d’être le cas dans la réalité. Ainsi le rapport ne mentionne pas des pratiques qui conduisent à des violations des droits (ex : les aides financières extralégales telles que celles versées par l’ANAH ou l’ALGI sont déduites de la prestation de compensation, les difficultés liées à l’exercice du droit d’option entre l’ACTP et la PC en toute connaissance de cause, les refus d’accès au forfait participation à la vie sociale pour les bénéficiaires de la PC par ailleurs orientés vers un SAVS...)

De plus le rapport ne dit rien sur les difficultés à faire prendre en compte la notion de surveillance régulière comme critère d’éligibilité à la PC ce qui exclut un certain nombre de personnes de cette prestation, ni de manière plus générale sur les difficultés d’interprétation des critères d’éligibilité à la prestation ou aux volets de la prestation (très différentes d’un département à l’autre et qui excluent même dans certain cas des bénéficiaires de l’ACTP).

En outre, le rapport ne dit rien sur le contexte de l’introduction de la PC pour les enfants. Elle relève que le rapport ne fait pas apparaître le manque d’anticipation du gouvernement alors que les 3 ans prévus par la loi devaient permettre une concertation avec les associations. Celles-ci ont été mises devant le fait accompli par l’adoption d’un amendement législatif dans le cadre du LFSS 2008. Cette précipitation a abouti à l’adoption d’un dispositif moins favorable pour les enfants que pour les adultes par l’introduction d’un droit d’option entre complément d’AEEH et PC alors que juridiquement on aurait du permettre le cumul entre l’AEEH de base et des compléments avec la PC. Ce système a porté atteinte au droit à compensation des enfants en restreignant l’accès à la PC uniquement aux bénéficiaires des compléments. La commission espère que les enfants seront rétablis dans leur droit dans le cadre des groupes de travail en cours. Enfin, la commission relève avec inquiétude que le projet de décret « parentalité » qui a déjà fait l’objet d’un avis favorable va être à nouveau débattu alors qu’il donnait satisfaction.

La commission se réjouit de l’annonce de la prise en compte des besoins en aide domestique dans le cadre de la prestation de compensation mais tient à préciser l’utilisation appropriée de la terminologie aide domestique à la place d’aide ménagère. Cependant, la commission souligne que les besoins doivent être pris en compte de manière individualisée donc non plafonnée et non forfaitisée. De plus ces aides domestiques doivent intervenir au titre des actes essentiels de manière distincte de la participation à la vie sociale.

Le rapport n’apporte pas de solutions satisfaisantes sur les tarifs pratiqués pour les aides humaines qui ne doivent pas laisser de reste à charge pour les personnes.

Le rapport ne mentionne pas non plus la demande des associations concernant la suppression de la fiscalisation des dédommagements des aidants familiaux.

La commission relève que les réponses apportées concernant les aides techniques sont insatisfaisantes dans la mesure où elles reportent à la négociation engagée au sein du CEPS les améliorations de leurs prises en charge. Ces travaux pour une nouvelle nomenclature ne concernent que les fauteuils roulants et s’inscrivent dans la durée, et par conséquent, sont loin d’être finalisés Le rapport ne fait pas état des attentes des associations depuis 3 ans sur l’évolution des tarifs et montants de l’élément aide technique qui sont notoirement insuffisants et ne fait pas état non plus du reste à charge important compte tenu des dysfonctionnements des fonds de compensations. La commission rappelle avec insistance que les aides techniques individualisées sont essentielles pour les personnes, qu’effectuent bien souvent des choix par défaut (choix d’une aide technique remboursé au titre de la LPPR) et non celles qui correspondent à leurs besoins. De plus, la commission relève que le rapport fait état d’un article de la LFSS pour 2009 pour le financement majoré des aides techniques des accidentés du travail, alors qu’il s’agit de réparation des préjudices et non de compensation.

La commission s’agissant du plan métier évoqué sous l’angle de la compensation, regrette l’absence de référence expresse aux métiers du dispositif de communication adapté dont le développement rapide est indispensable à une bonne prise en charge du handicap auditif.

Enfin, la commission déplore la présentation qui est faite dans le rapport de la prise en compte des frais de transport. Le rapport se contente d’indiquer que la CNAMTS a donné instruction aux CPAM de maintenir leur remboursement alors qu’a été constaté depuis 2 ans des désengagements des CPAM. De plus, le rapport ne dit rien sur la prise en charge des frais de transport pour les personnes en établissements à l’étranger, en ESAT ou en MAS etc…

4- Le 5ème risque

Ce qui est indiqué dans le rapport semble en décalage avec l’évolution des discussions actuelles dans le cadre des groupes de travail. Certaines rédactions restent d’ailleurs ambiguës (alinéa 146). En effet, la suppression des barrières de l’âge, notamment pour les personnes de plus de 60 ans, ne semble plus être véritablement à l’ordre du jour. Notre commission estime que le rapport de la CNSA adopté à la quasi unanimité en octobre 2007 doit rester la référence dans le cadre de ces discussions.

Les propositions faites dans le cadre du 5ème risque dans ce rapport ne présentent aucune avancée dans le champ du handicap et aucune piste d’avancée pour le traitement de la situation des personnes dont le handicap survient après l’âge de 60 ans. Au contraire, la rédaction du §146 est très inquiétant car ce paragraphe fait référence uniquement aux personnes qui ont la PC et oublie ainsi toutes les autres personnes en situation de handicap qui peuvent éventuellement se constituer un patrimoine. D’autre part, les méthodes d’évaluation doivent rester adaptées aux difficultés de chacun et ne doivent en aucun cas entraîner une diminution des droits des personnes.

La commission 3 constate que les réponses attendues sur la compensation sont reportées au débat sur le 5ème risque. Or le droit à compensation est proclamé par la loi de 2005. La commission rappelle que la demande des associations est bien le droit à la prestation de compensation individualisée et intégrale accordée sans condition de ressources et fondée sur la solidarité nationale et dans ce cadre la commission s’oppose au recours sur patrimoine ainsi que le recours à l’assurance privée.

5- Sur la création de places

La commission déplore que le rapport du gouvernement ait dénaturé tant le fond que la forme de la production du groupe d’appui technique sur les établissements et services. L’approche du rapport est quantitative (nombres de places créées, coût à la place, ratio) alors que le travail produit par le groupe avait apporté une analyse permettant la prise en compte du sens et des valeurs à défendre pour répondre en priorité aux besoins des personnes en situation de handicap. L’approche numérique par place aurait du être pondérée par la notion de nombre de personnes pour lesquels on met en place les moyens permettant un parcours adapté, souple et polyvalent.

Seul le volet relatif à la formation et au plan métier a été repris, sans aborder les moyens nécessaires au développement des qualifications si ce n’est via les OPCA.

Les constats et orientations en termes de nouvelle gouvernance des associations gestionnaires, de prise en compte des pôles de compétences au sein des établissements et services, de cadre réglementaire limitant les possibilités de participation des personnes à leurs seuls frais d’entretien et d’hébergement, d’évolution des politiques en termes de tarification et de coopération, de renforcement des synergies et de coordination des programmations financières, ne trouvent aucune place dans le rapport.

Le rapport insiste sur la création de places mais ne dit rien sur le rebasage des établissements existants. Cette vision centrée sur la création de places doit être modifiée afin d’apporter une visibilité dans le rapport sur toutes les personnes ayant actuellement des solutions inadaptées.

La commission prend acte d’un certain nombre d’annonces en la matière, qui répondent souvent à des plans ciblés et à une logique catégorielle : il convient, toutefois, de considérer ces annonces au regard de la connaissance des besoins et des carences ou des moyens que l’on va se donner pour les connaître. Les besoins annoncés semblent aujourd’hui insuffisants : comment ont-ils été recensés et évalués ? Quelle analyse qualitative ? Il convient, également, de coordonner l’ensemble des créations de places. La commission souligne, également, la nécessité de ne pas oublier les établissements existants dans cette politique. Comment ont été analysés les besoins en CAMSP, CMPP et ITEP ? Quelle sera l’implication des Conseils Généraux dans la création de places relevant de leur compétence ? Autant de questions qui n’apparaissent pas dans le rapport et ne permettent donc pas d’avoir un état des lieux des problèmes conforme à la réalité. La refonte des annexes 24 qui devrait permettre la clarification nécessaire pour valider l’analyse des besoins et déterminer les moyens nécessaires pour les enfants n’est pas mentionnée.

Le rapport indique la transformation de 5000 places d’IME en SESSAD or il manque de places en IME et IMPRO. Les besoins non couverts sont des situations de personnes très lourdement handicapées. Il est nécessaire pour les enfants en milieu ordinaire de permettre un accompagnement par des professionnels qui ont eu leur formation au sein des établissements médico-sociaux.

Enfin, le rapport ne dit rien sur les personnes en établissements en Belgique.

II - LA PARTIE RESSOURCES

La commission se réjouit de la suppression de la condition d’un an d’inactivité introduite par la loi du 11 février 2005 pour l’attribution de l’AAH mais regrette le manque de rigueur rédactionnelle de cette partie faisant état d’éléments imprécis risquant de prêter à confusion. Par exemple, dans le §502 pour le complément de ressources des personnes qui se trouvent dans l’incapacité absolue de travailler, il n’est pas fait mention du critère de logement indépendant qui limite fortement l’accès à ce complément. Il faut aussi souligner que dans les bénéficiaires de l‘AAH, un certain nombre n’ont qu’une AAH différentielle ; or la présentation du rapport ne le mentionne pas et laisse à penser que les 814 000 bénéficiaires perçoivent 652,60 euros ce qui est loin d’être le cas.

De plus de manière générale, un rapport sur la politique nationale en direction des personnes handicapées ne peut pas comporter une partie ressources réduite aux seuls bénéficiaires de l’AAH. Le rapport du CNCPH sur les ressources et les travaux du groupe de travail, notamment sur les pensions d’invalidité et rentes AT n’apparaissent pas. La commission regrette aussi que le rapport ne parle pas des ressources des personnes travaillant dans les entreprises adaptées et accueillies en ESAT ainsi que des personnes qui n’ont aucune possibilité de travail.

S’agissant de la disposition adoptée en projet de loi de finances 2009 concernant l’examen automatique de tout demandeur ou renouvellement d’AAH de la RQTH, le rapport semble indiquer que cette mesure émane d’une proposition du groupe de travail. La commission 3 rappelle qu’elle déplore cette automaticité de l’examen ainsi que la logique de catégorisation par statut des personnes - demandeurs ou bénéficiaires de l’AAH - qui va à l’encontre de l’esprit de la loi et de la philosophie du droit à compensation fondée sur l’individualisation de la réponse aux besoins de la personne. La rédaction du rapport ne permet pas de porter à la connaissance des parlementaires ce point de rupture supplémentaire avec l’esprit de la loi du 11 février 2005. Le rapport ne fait pas état non plus des moyens mis en place pour accomplir cette mission des MDPH.

La présentation des mesures gouvernementales ne permet pas aux parlementaires de mesurer l’impact réel des mesures de manière globale : d’une part, la diminution de la période de cumul intégral entre AAH et salaire réduit de 13 ou 24 mois, selon les situations, à 6 mois ne peut pas constituer une avancée dans le sens d’une attractivité au travail ; d’autre part, concernant la mesure relative à l’abattement unique, si elle constitue une mesure incitative pour les personnes dont le taux d’incapacité est entre 50 et 79%, celle-ci aboutit à une diminution notoire des droits pour les personnes dont le taux d’incapacité est de 80%. La commission considère que l’intéressement pour les personnes en situation de handicap au-delà des bénéficiaires de l’AAH, ne fait l’objet d’aucune annonce concrète. En effet, compte tenu du flou et de l’absence de précisions et de concertation sur ce projet de réforme rien ne garantit que celle-ci se traduira par un gain de ressources pour tous les allocataires, quel que soit leur taux d’incapacité : la commission craint même que certaines modifications ne traduisent par des régressions de droits ; La commission relève, également, que le minimum invalidité ne suivra pas la même évolution que l’AAH alors que le sujet des ressources ne se réduit en aucun cas aux bénéficiaires de l’AAH. Elle s’interroge concernant la révision de l’AAH tous les trimestres : sur quels critères et quels seront les moyens donnés aux MDPH pour répondre à cet engagement ? Le rapport est silencieux sur ce point.

D’autre part, la commission 3 dénonce la partie du rapport (§553) concernant le « revenu minimum d’existence » qui ne traduit pas la position des associations qui ont demandé un revenu d’existence et non un revenu minimum d’existence ; de plus, puisqu’il fait état de demandes qui n’ont pas été formulées quant à la demi-part fiscale des bénéficiaires de la carte d’invalidité. La commission se doit de préciser que ce type d’affirmation laisse planer un doute sur la fiabilité - voire l’objectivité - des données présentées dans ce rapport.

En outre, la disparité des ressources laissées à la personne en fonction du type d’établissement (MAS, foyers, centres d’accueil de jour, etc…) entraînant des inégalités de traitement n’a été qu’évoquée. La commission souligne qu’il n’est pas fait état de l’urgence que les textes du CASF soient enfin revus, afin de tenir compte des nouveaux modes d’accueil et des services type accueil de jour en foyer. De plus, Le rapport ne fait pas suffisamment cas des grandes disparités de traitements que génèrent les carences des textes en matière d’aide sociale : on peut d’ailleurs noter, de manière générale, que ce rapport ne consacre quasiment aucun développement sur les établissements relevant du financement et de la compétence des Conseils Généraux.

Conclusion générale Cette partie compensation et ressources a fait l’objet de nombreuses remarques mais certainement pas exhaustives étant donné le peu de temps pour étudier le rapport.

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